论职业教育促进产业升级中政府的职能作用——

职业教育，是一种让学习者获取从事某种职业所需要的知识技能和素质能力的教育形式。产业升级，则是指产业结构调整优化和内部素质效率的提升，它“是当前经济社会发展的关键问题，推动经济发展方式由粗放向集约转型，实现要素驱动增长向效率驱动增长的转变。”[1]产业的升级离不开技术的进步，而技术的进步由掌握技术的人来发展和创造，技术人才的成长则与职业教育关系密切。职业教育与产业升级之间存在内在关联，产业结构决定着技术人才的需求结构，也决定着职业教育的结构；反过来，职业教育带动产业升级，能够配合产业结构的变化适时调整和改善内部的结构形式。 河南省早期建立了一批不同层级的职业院校以发展职业教育，并在高低层级间形成相互衔接；又与普通教育、成人教育相互沟通，学历教育与职业培训并举发展，初步形成了本省的职业教育体系。但长期以来，职业教育基础薄弱，发展起点低，规模较小，现有技术人才素质、人力资源结构与产业升级、技术能力创新要求之间不协调的矛盾正日益凸现，职业教育并没有为河南省产业升级提供强有力的支持。因此，要使职业教育促进产业升级，需要充分发挥河南省政府的职能作用，在政府积极引导下，立足职业教育发展，努力提升办学质量，推动产业升级的有效实现。本文拟结合河南省职业教育实际，主要探讨政府在职业教育促进产业升级中的职能作用问题。 “政策就其本来意义是一种行动指南或准则，它是政府管理社会公共事务的主要方式，从世界范围看，从职业教育制度的建立和职业教育的快速发展，都时刻没有离开职业教育的立法。”[2]为规范指导职业教育工作，河南省在推进职业教育发展、促进产业升级时，应在国家颁行的职业教育政策、法规及制度框架下，结合本省职业教育实际，进行细致的局部领域内的职业教育政策法规调整，以引导职业教育结构的调整。“政府要通过政策进行宏观调控，合理布局职业院校的学科结构，明确办学理念、办学目标、办学方式、人才培养标准等。”[3]同时加大职业教育法律制度调整力度，努力实现职业教育法制化，使本省职业教育有法可依，有章可循。而通过相关地方政策法规的调整，能够推动地方产业结构调整，为职业教育促进产业升级提供制度法律保障。 伴随地方经济的快速增长，各地政府都越来越关注职业教育在促进地方产业结构调整、产业升级及经济增长方式转变等方面的突出作用，日益重视发展本地区职业教育，将提升当地企业员工的技术技能，培养高素质的技术人才作为推进地方经济发展的主要动力。然而，需要指出的是，地方经济的发展，离不开文化的发展；经济的转型升级，深层次的则是文化的转型升级；而职业教育文化观念的更新，是促进产业升级核心层次的内容。 产业升级，离不开职业教育文化观念的支撑。河南省政府在对职业教育政策法规调整的同时，应当注意运用法律规范引导本省民众在文化观念上的更新。过去的很长一段时间，政府一直将职业教育政策性地定位在专科层次，“从认识和实践上误导了一种由教育层次来确定教育类型的倾向，使得职业教育继续沦为‘终结性教育’，导致高等职业教育不可避免地陷入一种封闭的、僵化的而不是开放的、灵活的状态，失去了活力和潜力。 ”[4]而此种定位，也影响到本省民众对职业教育的正确认识，如省内民众在文化观念中往往偏重普通教育，职业教育仅仅看作是一类“学技术”的渠道，是子女们在普通教育中成绩不好、面临升学压力时无奈的选择。由此可见，民众并没有将普通教育与职业教育一视同仁，而是在两者之间作了高低层次的划分，整个职业教育处在国民教育边缘化的位置上，受到人们的冷落。因此，为改变本省民众对职业教育的偏见，政府应建立职业教育法规调整和观念变革联动机制，通过政策法规的调整带动文化观念的变革，由观念变革来激发政策法规的调整。 建立职业教育法规调整和观念变革联动机制，促进产业升级发展，需要转变职业教育的传统文化观念，树立职业教育终身化理念。就河南省而言，就是要通过地方政策法规的调整，在与职业教育文化观念变化之间实现联动。如政府应改变职业教育层次低下的现状，通过法律制度规定，将职业教育从高职高专等专科层次延伸到本科层次，发展高等职业教育，构筑职业教育在国民教育体系中的上升通道，使职业教育从过去的“终结性教育”迈向现在的“终身性教育”。又如政府在毕业生就业领域，制定“入职前先培训，未经培训不得入职”的制度规定，建立起职业技能证书制度，将从业者获得的职业技能证书与个人就业、薪资及职称晋升等挂起钩来。又通过推动职业教育法制化，使民众对职业教育有更清晰的认识，推动社会文化氛围的改变，在全省范围内树立起职业教育终身化理念，转变民众对职业教育的偏见，使当地群众树立正确的人才观。 职业教育促进产业升级，需要政府有效地引导。当前河南省职业教育应对产业升级的主要方式，仍然是在各级政府的主导下，按照地方经济社会发展需要，强化学校职业教育与企业特设培训的密切配合。而如何利用职业教育来促进产业升级则首先有赖于政府职能部门规划安排的职业教育顶层设计。每一次产业发展战略的调整，都伴随着职业教育发展战略的调整；每一次职业教育的调整改革，其开端都源于政府顺应产业发展需要而展开的对职业教育顶层设计方案的调整，该顶层设计带来了职业教育自身结构及外部产业结构的连锁反应。 政府加强对职业教育的顶层设计，在结构层次上，应构建一个由中高级职业学校乃至高等职业院校如理工学院和应用型高校等组成的上下贯通的职业教育体系，并由以学校教育为主的封闭的办学模式转向以企事业单位、公民个人及学校等多元主体参与的混合模式，完善职业教育体系以配合产业经济发展需要，在努力提升职业教育内涵的同时，推动职业教育终身化发展。在空间格局上，努力缩小城市与乡村之间职业教育差距，推进职业教育城乡区域一体化，实现河南省职业教育特色化发展，构筑城乡统筹的职业教育体系，根据区域产业结构变化对职业教育做出相应的调整。 在职业教育顶层设计中，河南省政府应充分发挥产业对职业教育的引领作用。根据产业经济发展需要，设置与产业相适应的职业教育形式，不断壮大技术人才队伍，提高技术人才尤其是高层次技术人才的职业实践能力，推动当地产业经济的稳固发展。为不断提升技术人才的产业技能水平和技术应用创新能力，政府应该把一些善于培养技术人才的国际、国内知名企业引入河南，除了让其参与地方经济社会建设，争取直接投资外，也应该加强与这些知名企业在职业教育领域内的合作，签署技术人才培训合同或协议，联合他们与省内职业院校共同制定人才培训方案，整合职业教育优势资源，以此来提升产业经济发展的核心竞争力。 概言之，职业教育促进产业升级，政府应规划安排好职业教育的顶层设计，充分发挥产业对职业教育的引领作用，协调职业教育顶层设计与产业引领关系，在职业教育与产业升级之间搭建沟通与联系的桥梁，推动职业教育与产业经济的协调发展。 职业教育与普通教育是我国国民教育的两大体系，学界对职业教育在我国国民教育结构中的定位，大体持两种观点：一种是所谓教育“层次说”，认为职业教育是我国国民教育结构中的一个层次，主要将其“定格”在高职高专层次；另一种观点是教育“类型说”，认为职业教育是和普通教育并立的教育类型，是独立于普通教育之外的教育体系。 事实上，将职业教育定格为某种教育层次的观点，是对职业教育的偏见和漠视。此种观点，主要依据普通教育的学科结构模式来理解职业教育，并没有意识到职业教育本身所具有的特殊功能与作用，更没有意识到职业教育对产业结构调整及产业转型升级所产生的积极影响。职业教育体系中的确存在层次性，却不止一个层次，其中，低端层次如职业技术教育，高端层次则有创新教育和创业教育。职业教育也从未“定格”在某一个层次上，而是在多个层次之间形成一定的沟通关系。 现有的职业院校，尤其是由传统师范类院校转型发展而来的应用型高校，仍然按照普通教育学科结构模式来安排自身内部的格局，其人才培养目标追求学术价值，课程讲授主要以专业理论知识为主，实践教学课程比重偏低，学习者职业实践能力培养不受重视。学科结构模式下的职业教育，注重学科性和学术性，与地方产业结构实际往往存在脱节，不能直接面向当地产业发展，不以就业为导向，则与职业教育为产业服务的宗旨相背离，致使接受职业教育的学习者在求职期间因专业定位不明确而面临找工作的困难，如此则失去了职业教育真实存在的基础。 产业升级需要职业教育的配合，职业教育随着产业经济发展，由“定格”走向“升格”，已成为当今职业教育发展主要的趋势。河南省职业教育自早期规模很小的职业技术教育，到目前正在构建与产业升级密不可分的职业教育体系，其层次正随着产业的升级而不断出现“升格”变化。地方职业教育层次结构变化是对产业结构调整的映射，它配合地方产业结构的调整适时改变自身的结构；而职业教育层次上移，正是河南省产业结构在职业教育结构中彰显的结果。职业教育层次上移，推动了本省技术人才知识技能和素质能力的提升，而技术人才主要能力的提升则带动了技术的进步和产业的升级。 河南省目前正处在产业结构调整及产业升级发展的机遇期，作为产业经济发展的人力资源支撑平台，职业教育应顺应层次上移的趋势，紧盯产业升级。近几年来，河南省对技术人才需求已出现重心上移的势头，尤其瞩目于高等职业教育在实现产业高端化目标中重要的功能。要使本省职业教育、技术技能、技术人才从低端化走向高端，政府就需要打破过去学科专业模式对职业教育的束缚，使职业教育层次真正面向产业升级。如加快职业教育品牌示范院校和特色院校建设，将职业教育从专科层次延伸到本科层次；发展高等职业教育，允许一些办学思路清晰、办学条件完善、培养目标明确的中高级职业院校加大整合力度，组建或升格为本科层次的多科性、多门类的理工学院或应用型高校；在有条件的情况下更将职业教育延伸至研究生层次，建立相应的职业教育硕士点或博士点，促进职业教育层次上移。同时，加快理工学院或应用型高校的改革与实践活动，成立直接面向产业发展的行业学院和创新创业学院，培育具有职业实践能力的高层次技术人才队伍，增强产业的自主创新能力，提升产业的综合竞争力，加快产业动态升级，达至产业创新的战略目标。 有鉴于此，河南省政府不应将职业教育简单划归某一教育层次，也不应单纯将它视为一种教育类型；而应当指出，职业教育既是一种教育层次，其本身又具有着类型化特征。传统以来职业教育在国民教育结构中定位的偏差，淡化了职业教育在产业升级中应该承担的角色，为此，政府部门在发挥职能作用时，应充分体现职业教育与普通教育的等值性，推动两种教育形式平行发展；更将二者有效加以衔接，搭建互联互通的桥梁，将他们共同纳入到现代教育体系的整体框架中。如此则在纵向连续的教育层次之间，在不断拓展的横向教育类型之间，建立起职业教育与普通教育的等值互通。 将职业教育建成与普通教育等值互通且各具特色的教育形式，将成为河南省政府发挥职能作用、发展职业教育的重要目标。具体而言，政府在层次序列上，应将职业教育置身于普通教育的外侧，创建一个结构系统且完整的职业教育体系，内中包含各类中高级职业院校、各型理工学院、应用型高校及特设培训机构等，建立起可以与普通教育体系相互参照的连续统一的教育体系，提升职业教育在河南地方教育中的地位。有必要通过政府的政策、法律及制度安排，在职业教育各层次之间相互衔接，如在中等职业学校和高等职业技术院校之间，在高等职业技术院校与应用型高校之间建立联系的渠道，确保职业教育不同层次之间在教学安排、课程设计、专业设置等方面形成有效沟通，规划安排职业教育整体化发展战略和人才培养目标方案及具体实施办法，实现职业教育体系的上下贯通。与此同时，政府在职业教育类型结构上，应架设联系职业教育与普通教育之间的桥梁，实现相互之间有效地沟通与协调：如在行业承认职业技能证书与学校教育学历文凭之间建立可以等值互通的价值关系；又如在中高级职业教育与普通高中之间、职业高等教育本科与普通高等教育本科之间、职业高等教育类本科与普通高等教育研究生之间、普通高等教育类本科与职业高等教育类研究生之间建立互通的渠道；职业教育部分阶段则可以与普通教育实现交错或跨接，搭建职业教育与普通教育互联互通的人才成长“立交桥”。通过上述桥梁与渠道，能够更好地支撑本省产业结构的调整和产业的转型升级。 用等值的职业教育和普通教育来划分教育类型，并在两者之间建立互通关系，能够促进职业教育向纵深化方向发展，使职业教育从边缘化角色走向国民教育结构的中心，从而为职业教育带来真正意义的吸引力，拓展职业教育生存的空间，提升职业教育现有的社会地位。而在整个职业教育体系中，学校教育和企业教育具有同等重要的地位与作用。又根据学校、企业等教育主体的不同，职业教育过程也可以分为两类形态结构：一是正规的学历教育，二是非正规的职业培训。 目前河南省职业教育过程，无论是正规的学历教育，还是非正规的职业培训，都遵循着情景化教学模式，采用相似或相近的以工作过程导向的教育形式，其人才培养目标主要指向培养技术人才的职业实践能力，而具体的职业实践能力，又是从知识、技能和能力三个维度加以界定的：“其中，‘知识’包括在某一个工作或研究领域通过学习所掌握的事实、原则、理论和实践；‘技能’包括认知技能(逻辑、直觉和创造性思维)和实际技能(手工操作的技巧及对方法、材料、工具的运用)两部分；‘能力’则是指在工作和研究中运用知识和技能的能力，包括责任感和自主性。”[5] 职业教育具有跨界性，与普通教育对学校场地的依赖不同，其教育培训过程具有灵活、多样的特征。河南省政府应统筹安排，构建贯穿学校教育和企业教育的一体化的课程体系，在学历教育和职业培训之间建立沟通关系。而要实现贯穿与沟通，就需要政府发挥职能作用，形成可以将学历教育和职业培训一并纳入的职业资格框架，建立某种职业资格评价体系，使之能够囊括各类行业资格、职业技能证书及学历文凭。 河南省政府应推动建立地方职业资格评价体系，在评价职业教育学习效果时，不应仅强调学习者学习的时长、接受教育的机构、学习的地点和方式等教育投入方面的内容，而应更关注学习者学习取得的实质成果，这些实质成果包含学习者真实掌握和能够实际应用的知识、技能和能力，是以行业承认的资格证书、学校的学历文凭、学习者职业经历等加以界定的。建立的地方职业教育职业资格评价体系，应以知识、技能及能力的分级分层和学习的实质结果作为评价的主要依据，让学习者获得某种有用的“资格”。跳脱出传统学校教育的束缚，不计较学习形式和场所，以一种开放的结构来评定相应的“资格”。由此，在职业资格评价体系中，无论是学校教育与企业教育都可以让学习者收获一定的职业或行业“资格”，并以此为目标促进学习者职业实践能力的提高，从而在学历教育和职业培训之间架设起联系的桥梁。相应设立跨界跨域间的资格评价实施机构，保障职业资格评价体系的正常运转，推动学校教育与企业教育相互融通，实现职业资格证书与教育学历证书的等值互通，使非正规的职业培训获得相当于正规教育的资格证书，实现学历教育与职业培训并轨式发展。 当前，河南省正面临职业教育规模与质量提升的双重挑战，已有的人力资源开发、技术人才培养及职业教育培训等很难满足日益扩大的产业升级需要。而“职业教育的跨界特性决定了职业教育的发展必然超越教育的范畴，需要产业和企业的深度合作。”[6]为配合产业转型升级，河南省政府需要建立职业教育校企产学研合作各方充分表达各自利益的机制，在已有工学结合、校企合作的基础上，不断创新合作的新模式，以扩大职业教育人才培养规模，加强质量内涵建设。 针对上述任务，河南省政府应出台相关政策，努力发掘各类职业院校在技术应用创新方面的潜力，围绕技术创新项目开展前沿性的职业教育活动，以促进职业教育对产业升级的引领及支撑作用。如让企业根据已有技术条件对职业院校提出新的技术应用要求，职业院校根据企业要求安排实践教学及设计相应课程，一方面提高在校学生的职业技能，另一方面则提升职业院校服务企业的能力及水平，实现职业教育在技术应用创新和技术人才培训上对产业经济的双重引领。又如政府应引导企业承认职业院校毕业生取得具有相关认证资格的职业资格证书，将求职者是否接受过相关领域的职业教育作为工作聘用重点考察的内容。再如政府应引导企业建立职业教育培训制度，由其安排员工参加职前及职后相关的职业培训，强化企业自主培训功能，通过职业培训提升企业员工的职业实践能力，增强企业的核心竞争力，为企业发展创造条件。政府也可通过财政、金融等投融资方式支持校企之间联合办学，将各自不同的职业教育资源加以整合，组建高层次的特色鲜明的理工学院或应用型高校。 在河南省产业升级的新形势下，对高层次技术人才的需求表现得愈来愈强烈，因此，职业教育人才培养方式也有进一步革新的必要。有必要在过去“校企合作”的基础上，开启“政企合作”及“政校合作”的新方式。如以政府名义，引入拥有职业培训经验丰富的国际、国内企业合作伙伴，利用其具有的职业教育资源，组建特设教育培训机构，培养高质量、高层次的技术人才。又在政校企之间建立相互联系，一定时期里在政校企之间互派中层管理者，让他们在不同部门间相互学习管理经验。政府应重视“双师型”教师队伍的成长，允许有专业特长的企业成员受聘于学校，利用其特长进行讲学或实验指导；学校教师也可兼任企业相关职务，为企业发展提供智力支持。更重要的则是促进政府、学校、企业之间相互理解，深入了解对方已有资源的优势与不足，扬长避短，以更好整合区域职业教育资源。进一步，河南省政府可争取在职业教育领域实现政府间合作，借鉴其他技术先进地区政府在高等职业教育方面的成功经验，为本省培养高层次技术人才。

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